Funkcionisanje državne uprave i pravda

dr Branislav Fatić

Problem funkcionisanja državne uprave kao dela pravne države odnosi se kako na njenu organizaciju tako i na njene nadležnosti i subordinaciju. Od ova tri problema relativno su stabilno i objektivno uređene nadležnosti organa državne uprave. Međutim brojni slučajevi potvrđuju da se te nadležnosti ne ostvaruju uvek u skladu sa zakonom i posebno sa odredbama zakona kojima je uređen upravni postupak. Organizacija i subordinacija u organima državne uprave su autonomno uređeni i njihovo uređivanje je u rukama vlada i odgovarajućih organa državne uprave u kojima se ta pitanja uređuju. Država nije organ, već organizacija zajednice i na taj način država je zaista aparat prinude u odnosu na individuu i u odnosu na svaku grupu, ukoliko pripadnici grupe odbijaju da se potčine toj prinudi, koja na tom planu nije ništa drugo do interes zajednice u njenom živom totalitetu. Organi državne uprave su operacionalni delovi državnog aparata i njihova unutrašnja struktura i odnosi odražavaju se na njihov rad i posebno na efikasnost i zakonitost u radu.

Stručnost i nepristrasnost predstavljaju najznačajniju komponentu u sistemu državne uprave, pored zakonitosti koja obavezno mora biti obezbeđena. Poslanici u skupštini odgovorni su po Ustavu za promišljenost zakonodavstva i za njegovu koherentnost. Otuda se svaka kontradiktornost u pravnim propisima i nedoslednosti mora pripisati u krivicu donosiocu propisa, tj. zakonodavcu i ne može ostati bez odgovornosti. To se odnosi i na izvršne organe koji donose propise na osnovu ustava i zakona (ovlašćujućih normi) i na funkcionere koji rukovode organima državne uprave, a koji takođe na osnovu ovlašćenja propisanih zakonom donose propise (pravilnike, naredbe, uputstva, i dr.) Druga službena lica u organima državne uprave (kao i pravosuđa) odgovorna su za zakonito izvršavanje zadataka i poslova koji su im povereni u okviru vršenja nadležnosti organa državne uprave propisanih zakonom.

U vršenju službenih dužnosti u organima državne uprave moguće su zloupotrebe, koje se moraju sprečavati pravnim normama i njihovom primenom u praksi. U Zakonu o suzbijanju zloupotreba u službenoj dužnosti Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca iz 1929. godine ("Službene novine", br 78/1929) u odeljku IV - "Izviđanje sumnjivog porekla imovine ili prihoda državnih službenika", članom 15 bilo je propisano:

"Ako neki državni službenik rasipničkim ili raskošnim načinom života ili upadljivim kupovanjem pokretnosti ili nepokretnosti izazove sumnju u ispravnost porekla svoje imovine ili svojih prihoda, starešina službenikov dužan je odmah prduzeti potrebne izviđaje radi utvrđivanja porekla njihove imovine, odnosno njegovih prihoda.

Pokaže li se dovoljna sumnja da je službenik do te imovine ili do drugih prihoda, došao na način koji sačinjava delo za koje se kazni po ovom zakonu ili po postojećim disciplinskim propisima, njihov starešina učiniće odmah što treba da se protiv tog službenika pokrene krivični ili disciplinski postupak."

Danas je neophodno da se ova pitanja stave na dnevni red zakonodavaca, jer ta materija nije uređena, a sprovođenje takozvane privatizacije društvene i državne svojine zahteva i paralelnu kontrolu i zaštitu od zloupotreba, odnosno odgovornost, koja je u navedenim odredbama bila predviđena zakonom u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca 1929. godine.

I savremene razvijene zapadnoevropske države imaju takve zakone, kojima se država štiti od zloupotreba državnih službenika (pod pojmom službenika podrazumevaju se i funkcioneri). Ovo je kompleks pitanja koja su aktuelna u sadašnjem vremenu u našoj državi, a koja se tiču položaja i uloge državne uprave kao dela pravne države.

Krajem maja meseca ove godine objavljeno je sekretar Komisije Vlade Srbije za ispitivanja zloupotreba u privredi, g. Slobodan Lalović podneo ostavku zbog neuspeha u rešavanju tih problema. Prilikom istupanja u medijima advokat dr Slobodan Beljanski, predsednik Saveta Vlade Republike Srbije za borbu protiv korupcije, uputio je kritičke primedbe na nedovoljnu saradnju i podršku Vlade Republike Srbije u radu Saveta za borbu protiv korupcije. Ove primedbe su posebno stavljene u kontekstu nepružanja podataka o funkcionerima Skupštine i Vlade koji su predsednici i članovi upravnih odbora u profitabilnim preduzećima, u raznim ustanovama i sportskim organizacijama, i koji istovremeno obavljaju više javnih funkcija ili profesionalnih delatnosti i funkcija za koje primaju novčane naknade u visokim iznosima. U svom radu Savet se suočio sa teškoćama pri nastojanjima da dođe do valjanih odgovora na ovakva pitanja.

Formirani su Komisija, Savet i druga tela za borbu protiv zloupotreba i bogaćenja bez plaćanja zakonom utvrđenih obaveza, ali iako ova tela formalno postoje u stvarnosti još uvek ne postižu odgovarajuće rezultate. Ovo se čini kao nastavak tradicije iz prethodnih vremena kada je bila sledeća praksa: formiraj komisiju, odnosno savet ili drugo telo, daj mu zaduženja, a kasnije ometaj njihov rad, odbijaj saradnju, nastavi sa starom praksom, daj im privilegije i oštrica njihove aktivnosti će otupeti.

Izvršna vlast diktira kadrovsku politiku i alokaciju sredstava i tako ona drži moć, dok druge dve grane vlasti (zakonodavna i sudska) imaju mnogo manji značaj.  Zašto imamo malo otkrivenih zloupotreba, a od ranijih niko praktično nije pozvan na odgovornost i nije ispitivana odgovornost? Postavlja se pitanje kako uspostaviti političke uslove i odnose koji će zaista omogućiti da se ovakve stvari rešavaju. Neće li se odmah pojaviti politički posrednici i mešetari, u licu postojećih ili novih stranaka i udruženja, kao i institucija koje impresioniraju svojom učenošću, i neće li ponovo doći do skretanja u vode istorijskih i aktuelnih polemika i netrpeljivosti? Neće li doći do eskalacije starih razmirica i poraza ideje ustavnosti, koja je opšte prihvaćena u civilizovanom svetu?

Ustav mora da izvire iz ideje ustavnosti a ova ideja nije ovdašnja izmišljotina nego je tekovina civilizovanog sveta, u koji bi trebalo da spadamo i sami, a od kog su nas godinama držali podalje zaostalost i siromaštvo. Moraju se poštovati jedino etika, moral i sposobnosti, kao osnova ustavnosti i zakonitosti. Zakoni moraju biti pravedni, a zakonima se moraju svi pokoravati. Moraju se iznaći efikasni instrumenti pomoću kojih će se nosioci vlasti pozivati na odgovornost zbog nepridržavanja zakona ili predlaganja i usvajanja nepravednih i neustavnih zakona. Ne može se tolerisati samovolja, jer je to izvor i uzrok korupcije i svekolikog nazadovanja i nepravde.

Da li u političkim organizacijama i institucijama i državnim organima imamo dovoljno ljudi sa moralnim i stručnim integritetom ili preteže tradicionalna, reakcionarna svest i lažni patriotizam – nacionalizam? Odgovor na ovo pitanje predpostavlja akciju u raščišćavanju sa tim nasleđem i okretanje ka savremenim tokovima i potrebama građana i društva u celini.

Ako govoreći o sukobu između pravde uzete u apsolutnom značenju, tj. legalnosti ili empirijske pozitivne pravde polazimo do tog da je pravda nepresušni izvor, koja obično služi da upotpuni neizbežnu nesavršenost ove druge pravde - "legalnosti ili empirijske pozitivne pravde", i tada izgleda gotovo utopljena u nju. Pravda se pojavljuje kao snažna i efikasna, i u borbi protiv postojećeg pozitivno pravnog sistema, kada taj pravni sistem zbog "zastoja u razvoju" ili kakvih drugih patoloških poremećaja u svome organizmu, prignječi ili priguši u sebi svoje sopstvene klice tako da sprečava normalnu obnovu svoje strukture: kada su determinacije postojećeg sistema nepovratno u sukobu sa onim elementarnim zahtevima pravde koji su sami razlozi njenoga života i koji se stalno, neotklonjivo ponovo rađaju u svestima. Tada je opravdano ono što je u teoroiji poznato kao "apel nebu", tj. borba protiv pisanih zakona u ime nepisanih."

Bezuslovno vezivanje za tzv. pisano pravo, pogotovu ukoliko je ono u suprotnosti sa principima pravde i ukoliko nedostaje sankcija ili se ne primenjuje, kao što je to kod nas često slučaj, ne može predstavljati za građane prihvatljiv i valjan pravni poredak, kao ni za vlast koja sledi interese građana. U nerazvijenom društvu kakvo je naše, nerazvijena je i zakržljala svest političkih snaga, tako da svaka borba za vladavinu prava i za zakonitost postaje nedelotvorna. Tu borbu parališu lični i egoistički grupni interesi. Korupcija je sinteza tih interesa. Takođe, i opstrukcija, o kojoj se često govori u aktuelnim političkim raspravama, jeste povezana sa korupcijom. Opstrukcija i korupcija su zaista slične reči. Odgovorni pojedinci i organi u socijalističkoj Jugoslaviji svesno su činili nepravdu u korist jednih, a na štetu drugih, rukovodeći se ideološko - političkim kriterijumima, što je ostavilo duboke tragove i danas.

Zato borba za pravo podrazumeva svestranu borbu kroz pojedine slučajeve. Međutim, to u savremenim uslovima dovodi do zatrpanosti nadležnih organa zahtevima za zaštitu prava (tužbama), koji su uz to i nedovoljno osposobljeni i neefikasni, tako da to, čini nam se, ne može biti rešenje za generisanje vladavine prava, kako se to očekuje, tim pre što se i donete pojedinačne odluke teško ili nikako ne izvršavaju. Zato je apstinencija povređenih nepravom i nepravdom velika zbog komplikovanog postupka, pa čak i zbog velikih sudskih i administrativnih taksi i stručno-advokatskih usluga koje se moraju platiti.

Dakle, borba za pravo mora se obezbeđivati od strane najviših organa u državi po službenoj dužnosti. Pojedinačni zahtevi mogu biti zadovoljeni samo ukoliko su povrede prava ograničenog obima, a ako su sveopšte, onda umesto prava dolaze na njegovo mesto tzv. veza i protekcija, koje zauzimaju sve pore društva i korumpiraju pojedince i institucije, a to je najteže što jedno društvo i državu (pa i političke organizacije u njima) može da zadesi. U takvim uslovima vlast postaje potpuno nedelotvorna.

Iz ovih razloga i dalje treba razvijati zakonito delovanje tzv. nevladinih organizacija, koje moraju biti faktor uticaja i korektiv u konkretnim društvenim i političkim odnosima u cilju izgradnje pravičnog društva i vladavine prava, upravo na onakav način na koji tzv. treći sektor, odn. civilno društvo deluje u razvijenim demokratijama zapadnih zemalja.